30年改革开放，可以说硕果累累，同时应该清楚地看到仍有很多人民内部矛盾有待处理，但无论是什么与30年改革开放的成就相比，都是瑕不掩瑜。其实我们食品药品监管事业也是一样的，成绩很多，问题很多，有奥运保障的成果的硕果，也存在着“三鹿事件”等的监管问题。在目前的舆论和危机面前，风口浪尖下，我们身上的担子更加沉重，但不能妄自菲薄，也无从选择，唯有忍辱负重，创新和务实去求解。在发展中国家食品安全问题和经济发展有着密切关系，经济腾飞也带来了监管的腾飞，行业的洗牌，所以问题的关键是什么？老革命碰到新问题。正是带着疑问和期望，我们来到香港食物及卫生局下属的香港食品药品安全的核心地带——香港食物安全中心及政府化验所两个单位进行考察。求解经验，认真思考，以期缩短我们走向科学发展的监管道路。同时，与香港政府化验所签订了沪港合作协议，拓宽在检测技术水平及管理水平的提高、参与国际化交流，提高自身的核心竞争力，更是我们此行的一个重要工作。
跨入香港，首先感受的是港人面对“金融风暴”积极的心态，努力工作面对危机的务实态度，这也许是我们食药监人要学习的第一步。在短短的学习工作中，我们先后拜访了香港政府化验所（政府化验所、药剂化验组、中药组、食品安全组）及香港食物环境卫生署（简称食环署）食物安全中心进行参观学习，并与香港的同仁们就食品药品安全工作作了交流，同时见证了我局食品药品检验所与政府化验所签订沪港合作协议的历史一刻。
一、香港食环署食物安全中心（简称食物安全中心）
在考察中，了解到香港食物安全中心可以说是一个危机促成的机构，成立于2006年5月，当时由于香港爆发孔雀石绿事件等系列食品安全事件，香港政府为了进一步加强应对复杂的食品安全监管形势，食环署内设立一个专门的机构，以原有人员为基础加以扩充和经费支持。食品安全评价中心成立之初，就是为了细化食品监管职能，分担食环署署长繁重的工作（由于环境监察工作压力过大、过重）。该机构致力成为各方信赖的食物监管领导机构，保障市民健康，通过政府、食物业界和消费者三方面合作，确保在香港出售的食物安全和适宜食用。同时积极树立正直诚信、公平公正、追求成效、专业敬业、积极回应和公开透明的政府形象。食物安全中心致力于推行有效的食物安全监管措施，确保食物安全保障市民健康，按照世界卫生组织建议的食品安全管理模式——风险评估、风险管理、风险交流，设立下属机构和开展工作，并承担香港的进出口食品管理、食品标准制定等工作。
食物安全中心的同仁们认为确保食品安全是一门科学，也是一门艺术。食品安全既是卫生的事情，又是贸易的事情，而且要让人们应该必须明白一点，在食品安全范畴上没有零风险，食品事故必然会发生，食物安全中心致力协助消费者理解这一概念作为一项重点工作，好让他们可以保护自己。同时明确食物安全中心的职责并非是代市民选择，而是帮助市民作出知情的选择。
（二）食物安全中心的内部构建
食物安全中心按照风险评估、风险管理、风险交流的功能进行内部构建的设立，食物安全中心对各级部门有明确的分工，但同时强调合作。食物安全中心的人力资源结构，来源于公共卫生医师、护士、兽医、卫生督察、化验师、营养学专家、食物生物科技、食物毒理学、其他食物科学、行政等多个学科背景的人员组成。
１、食物安全专员：负责策划和督导食物安全监控政策的实施工作，食物安全中心的日常管理工作；与内地和海外的食物安全主管机关展开高层谈判和保持联系；管理包括食物安全专家委员会的咨询架构；以及监督与食物安全相关的管理职务。
２、风险评估及传达科：督导风险评估研究，为风险管理工作提供科学依据；监督香港市民食物消费量调查和有关食物危害和营养素的化验研究，以支援风险评估工作；根据本地风险评估结果和国际经验就食物标准提供意见；监督食物安全风险传达工作，包括采用“食物安全重点控制”系统，以促进政府、业界和公众三方合作。
３、食物监察及管制科：制定和监督在全港推行的食物监察计划，以确保食物适宜供人食用；监督食物的进口管制和出口证明；监督所有食物事故的处理工作，包括调查在食肆爆发经食物传播疾病的事故、处理食物安全危机和统筹食物回收工作；联系国际食物主管机构、食物商和其他有关人士，确保有效监控食物安全；制定措施防治源自食用牲口和会影响公众健康的疾病，工作包括与内地和海外主管机构保持联系；监督在文锦渡食品管制处就内地输港食物进行的化学检测工作。
４、食物安全中心行政科：负责监督食物安全中心行政支援服务，包括办公地方、人事及编制、财务及会计，以及其他一般事务，使该中心有效运作。
（三）风险分析机制成为构建食品安全的基础
食物安全中心在食物安全规管工作上采用国际食物安全机关所倡导的风险分析机制（风险评估、风险管理、风险交流）。风险分析包括风险评估、风险管理和风险传达三方面的工作。风险评估为规管工作提供科学依据。包括1)确定食物危害；2)分析危害的特征； 3)评估市民受影响的程度；4)分析食物风险的特征。透过这些风险评估程序，评估与食物或食物材料有关的各类危害，以及确定这些危害对市民可能带来的风险，从而制订适当风险管理措施和风险传达信息，保障市民健康。就设置和功能来看，食品安全中心类似于我局下属的食品药品监督所。
１、风险评估成为指挥中心
（1）风险评估机制
基于风险分析机制的食品安全监管模式，风险评估组内下设三组人员和一个食物研究化验室，但风险评估工作的开展由三组协同完成，食物安全中心内设食物研究化验室，该化验室所进行风险评估的研究工作，并帮助进行风险评估及制订食物监察策略。
风险评估组每年依据食物事故、监测数据、立法、投诉等的分析和需求，进行多项风险评估研究，全面检讨和分析与公众健康有重大关系的食物危害(例如化学危害和微生物危害等)，并依托香港大学等社会资源开展香港食物摄入量调查，以准确评估食物的风险。风险评估研究的研究领域包括食物污染物、食物添加剂、食物微生物、食物营养素、粮食/成份、食品科技、现代生物科技衍生的食物(基因改造食物)等。
（2）食物事故监查机制
食物事故监查机制意在提早识别危害的存在，食物安全中心评估组密切留意在香港和海外的食物事故，每日浏览近30个不同地区食品管理部门及新闻机构的网站发布有关的食物事故，对发生的食物事故进行风险评估，及早采取适当措施，以主动积极地方式，设法降低食物事故对公众健康可能带来的影响，保证资料来源的准确，做到及时地监测和适时发报。并利用食物安全中心完善的食品危害数据库，依靠风险评估组不同专长的人员，协力提供有关危害的资料，依据资料建立良好的食品事故数据记录。
食物事故监查每日由评估组评估报告扼要地报告有关食物事故，简述事故的背景，资料来源，产品信息，收回原因，产品销售分布，涉及的食物危害技术数据及含量。
食物事故监查的报告是每日11点前，由当班的人员（节假日派人值班）将编写好的评估报告及早提交给不同组别和等级的同事，以便及早做出适当的跟进工作，如进一步进行风险评估，评估市民、业界受到的影响程度，分析食物风险的特征，以确定这些危害对市民可能带来的风险，制定适当的风险管理措施，开展风险交流。如本地有销售，立即交评估组进行初步的风险评估，确定相关食物危害，为什么会出现，分析原因：化学物（农药残留、添加剂、污染物）、微生物（致病菌、寄生虫）、物理性（金属玻璃、塑料碎片）；分析危害特征，对健康影响（急性中毒、慢性毒性、三致作用），参考国际及国家标准给出安全参考值。
（3）高效的信息化支撑风险评估机制
食物安全中心有香港政府派专人维护信息化体系，在食物安全中心设有食品安全事件数据库，方便检索食品安全事件；设有抽检管理系统，分类累计数据，计算机处理及统计数据，自动生成所设定好的分析统计图表，保障了食物安全中心能够维持每二个月发布一次本港的食品抽检情况的高效率；设有毒理学数据库，方便科学主任开展风险评估使用；设有良好的信息平台用于风险交流。
２、风险管理成为高效安全监督机制
（1）风险管理机制
风险管理组承担香港的进口管制及食物监察；对食物事故进行调查（仅负责食品相关的卫生学调查，流行病学调查规卫生署负责。）；经常与出口国及地区的食物安全归管机关联络和沟通，并审核其的农场和食物加工厂，加强源头监控工作。因应世界各地现时较多进行专项食品调查的国际趋势，中心自2007年开始采取以专项食品和以民为本的方法，推行三个层面的食品监察计划，包括日常食品监察、专项食品调查及时令食品调查。其中监察目的不同，还分为监测和监督两大部分，其中设为监测的计划其设立的检测项目较全面，而监督项目则更加有针对性。
（2）食物监察计划
为了控制及预防食物危害而设，亦是本中心保障食物安全的一个主要环节。计划旨在显示食物是否可供安全食用。透过食物监察计划，食物安全中心在入口、批发和零售三个层面抽取食物样本，作微生物及化学测试，以评估食物的风险。微生物测试包括细菌、病毒，而化学测试则包括食物添加剂、污染物及其它有害残留物及毒素。提升食物监察计划的成效，要依赖评估组食物风险评估为制订的基础，并需配以广泛的涵盖范围，如覆盖到市民日常的食物摄入等情况。
07/08年抽检65000多件样品，覆盖进口、批发、零售等环节，监测项目有化学性、微生物指标。据统计全年食物测试（不包括微生物部分、快速检测部分）共计185205项次，其中添加剂占27.6%，农药残留占26.9%，兽药残留占17.9%，投诉举报（外来杂质、食物变质等）占14.5%，微量元素（重金属）占5.5%，二噁英及多氯联苯占5.1%，食物成分占1.8%，转基因占0.3%，生物毒素占0.2%，营养标签及过敏原占0.2%。同时，食物安全中心在文锦渡等口岸还设立批次检测，主要利用快速检测的手段进行，完成60000个尿液样本、超过100000个血液及组织样本兽药残留及疾病监测的检测任务。
食物监察计划针对性上，我们学习到有关农药残留的监测案例，在全港抽检8000件样品进行农药残留检测，其中6500件样品为监督样品，仅开展项目为两项（甲胺磷、水胺硫磷，因为该两项农药残留曾经在香港导致食物中毒，所以在议会质询经费使用中有充分的理由加强监控，增强了经费的合理使用。），其余1500件样品开展对99种农药残留的监测以掌控污染状况。
（3）食物安全计划
在香港，借鉴了世界卫生组织及食品法典委员会亦确认食物安全重点控制系统是确保食物安全的有效途径之一的观点，认为目前传统的管理方法并不能防患于未然，但食物安全计划或能主动地预防危害发生。食物安全计划肯定了业界对制造安全食品的基本责任。食物安全计划克服传统食品安全控制方法（即现场巡察和成品测试）的缺陷。食物安全计划加强消费者对食品安全的信心。食物安全计划有助减少食物中毒事故。长远来说，食物安全计划有助降低生产成本（例如减少浪费原料及回收成品等）。从政府、业界、消费者来说达到“三赢”，甚至说多赢。
食物安全重点控制系统是应用良好操作规范的措施，系统地来防止食物安全问题的出现。防止问题出现有两个要素：(1)预测可能出现的问题；(2)拟订预防良策。防止问题出现是积极主动而非被动的策略。
每年在香港都有由食用了受污染食物所引起的食物中毒事故。大部分的事故都是因食物从业员以不适当的方式处理、配制或贮存食物造成的。为了控制食物安全问题及保障公众健康，所有食物制造业均应采用食物安全重点控制(HACCP)系统来管理食物制造过程，防止危害发生。食物安全计划是一个以食物安全重点控制系统（HACCP）为本的计划。因为餐饮业提供的食品种类繁多及没有制造食物的标准方法，食物安全中心要餐饮业采用传统的食物安全重点控制系统是有困难的，但仍可令餐饮业采用以食物安全重点控制系统为原则而制定的适合他们的食物安全计划。
３、风险交流筑起一道食品安全防范的长城
（1）风险交流机制
食物安全中心建立了食物预警及风险传达机制，风险传达分日常食物事故及重大食物事故分级管理，明确信息交流的级别（并非所有信息都可以交流），信息交流的程序、渠道。
日常食物事故对于食品安全事件以及相关的新闻报道，如：有关食品安全事件借助通讯设备第一时间提供给业界，但是由于部分信息立即反映到媒体，立即成立媒体应对组，撰写新闻稿，由助理署长或专员可以决定，同时新闻发布，立即配套预警措施，并在官方网站上公布。
重大食物事故处理，由食环署署长决定召开记者招待会以及新闻发布相关事宜，但准备工作除日常食物事故，立即配套预警措施，如成立专门工作组开展应对事件的进展等。
（2）风险交流途径
面向业界，将风险信息第一时间告知业界，同时对象食品业界召回等，能够迅速跟进。但存在业界将信息第一时间透漏给媒体的风险，所以在面向业界的风险交流时，应立即着手制定面向公众的交流措施。
面向业界信息传达途径包括记者会、新闻公报、食物安全中心的网页发出食物警报等，对于业界食物安全中心还设立了快速警报系统（覆盖到业界8000户），食物安全电子信息传送系统通过设定好的电邮、短讯、传真以最快的速度传送至业界，达到防控食品安全事故的目的。
面向公众，为提高市民对不同食物风险的认识，食环署会定期公布监察计划（每二个月发布一次）的测试结果，同时在二个月的间隔时间中公布专项抽检的测试判定结果，让公众参考，以求达到知情权。
面向公众信息传达途径，记者会、新闻公报、食物安全中心的网页发出食物警报，食物安全电子信息可以通过设定好的电邮、短讯、传真以方便市民的方式与他们进行交流。
《风险简讯》发布在食品安全中心网页内，《风险简讯》与风险评估报告不同，内容较简洁，而文字亦较易为普罗大众所理解，就各类市民关注的食物安全议题和事宜提供显浅易明的资讯。除了中心网页外，风险评估研究报告亦可在公共图书馆和各大教育院校索阅。风险评估报告的结果和建议会透过不同途径(例如新闻公报、教育小册子和业界指引)告知市民。根据风险评估提供的建议制定幼儿膳食服务、长者膳食服务、盆菜、学校午餐、面包糕点、烧味及卤味、寿司及刺身、其他即食食品等的指引。
面向领域专家，咨询相关人士、进行科学研究和管理影响评估，以支援新食物安全规例和法例的制订工作；与国际组织、专业学会和关注团体联系，以加强食物安全计划。
二、政府化验所
（一）政府化验所简介
政府化验所隶属于食物与卫生署，与食环署平级，其的已经有100多年的历史，在全港设有6个化验所（荔枝角政府合署、何文田政府合署、食物安全检测所、公务中央试验所大楼、公共卫生检测中心、京士柏气象站），本次我们参观的主要政府化验所（公务中央试验所大楼）、药剂化验组（荔枝角政府合署）、中药组（何文田政府合署）、食品安全组（食物安全检测所），均是以食品药品检测为主的实验室，在香港政府化验所有绝对的权威性，在香港政府化验所人员中66.1%从事食品药品检验工作，从事食品分析的人数占50%，但不开展食品微生物检测项目，该类项目检测均由卫生署下属机构承担。香港政府化验所是香港仲裁实验室。
在技术员职称系列占51%（其中硕士39.2%，学士60.8%），专业职称系列31%（其中博士62%，硕士38%），同时管理人员所占比例为1.4%，一般职称系列（公务人员）所占比例为17%，高效的人力资源结构是政府化验所高效运作的良好保障。
2007/2008年度，政府化验所总支出2.9亿港币， 其中用于分析及咨询事务部（与食品药品相关部门的支出）1.8亿港币，购买仪器设备2900万港币。测试项次食品40%（138980项次）、食物投诉8%（26469项次）、紧急食物事故6%（19755项次），有关食品的监测项次数占54%（185204）。有关药品测试项次27%（94331项次），其中，西药占12%（40889项次），中药占15%（53442项次）。
（二）化验所的内部管理
香港政府有良好的政府管理机制，每个岗位的人员定期或不定期轮换，保证政府机构的完整性，不因为某一个人员的离职，导致政府机构运作出现问题，政府化验所也是如此。
香港政府化验所在日常的检测工作中，一直注重对自身人员的培训，积极派员参加国际、国内的技术交流，积极参与有关食物检测的国际性会议及研讨会，加强与内地有关部门的技术及资讯交流，达到资源共享的目的，积极与国内及国际实验所进行技术交流；强有力的发展化验方法及配置新仪器，加强有关食品安全的分析及咨询服务；同时，在质量控制中，积极参与国际实验所水平测试计划是保证能力认可，正面面对社会的其它实验室的技术挑战和法律诉讼。
（三）值得借鉴的专业能力
香港政府化验所在近100多年的发展中，积累了一套成熟的质量控制体系，在日常的检测样品中，能够保证，每20件样品一个平行双样、一个加标回收作为样品质控的一个日常手段；积极参加各类的能力验证计划，通过国际能力的互认提升自身技术能力和质量体系的建设；积极承担能力验证计划的组织实施单位，提升自身标准样品的制备能力和权威性；积极地配合食环署等香港政府部门，利用自身的检测技术的优势提供快速检测方法，提升行业的食品危害防控能力；积极参与到香港政府标准制定的有关工作中，进一步提升公信力。同时，发生检测数据纠纷时，通过开放式的“挑战权威”的实践，证明检测的全过程的合法性，树立了自身良好的品牌和权威的地位。
在考察中，香港政府化验所以专业人士的身份出现在法庭上，给出充足的证据证明，对部分存在疑问的数据或者未能确定的标准检测方法的使用。同时，为了保证公正，香港政府化验所允许任何第三实验室“挑战权威”，也就是两家实验室存在分歧后，利用留样复测进行实验室间比对，但由于有司法介入，这个比对不仅仅是数据的比对，而是由双方实验室派出1名专家进行全程监控和比对，发现实验过程的问题，而最终保障数据的准确性。
三、分析与建议
（一）依托风险分析三原则完善监管体系
依据风险分析三原则完善我局的监管体系的建设，理顺工作程序和规划，同时加强对各直属单位和分局的风险分析原则的培训和内部工作流程程序的培训工作，用制度完善体系运作。将监管工作进行模块化，用程序将各模块化的工作连接，为有效的信息化建设做好前期的程序化管理的准备。
（二）效率优先，勤练内功，科学发展促进食品安全
在食品安全这个问题上，可以说应该定位为“三元化”职责——政府、企业、消费者，科学发展可以说是一个行业的根本，如何提高行业的基础水平至关重要。首先要完善自身能力建设以风险评估研究为监测食品安全及完善上海市食品卫生地方标准提供科学根据。为此我们需要完善本市食物消费量调查及总膳食调查的资料，国际标准对照，重视业界合理的立标、修订建议。完善抽检体系建设，首要的是程序化已经模块化的抽检工作，分期搭建抽检管理分析系统（而不仅仅是一个查询的数据库），将评价专报、抽检信息分析模块植入系统，这样将更多的时间解放出来，去继续完善食品污染物监测和抽检工作的督导和发现问题上，完善真正效率优先。
其次，部分工作应将部分重心转移到覆盖食品链的各个环节，完善对本市食品建立调查档案，从宏观上掌握和规管整个食品的供应链，同时对部分行业或者食品种类的深入研究分析，帮助业界在食品生产经营中获得长足进步。
同时，如何完善食品监管技术平台的建设，需要从基础的数据库累积和数据库构架的设计开始。新技术的应用，管理技术和操作技术对我们的监管都非常重要，应分析我市目前的情况，依据完善风险分析机制的管理，“风险评估、风险管理、风险交流”的原则，制定短期（1-3年）、中期（3-10年）、长期的规划，以及列出短期能够开展和完善的工作，应利用一种技术解决一个问题的原则，一个个梳理，然后再组合完善成为一个系统。
（三）积极完善执法队伍，展示公信力
完善我局执法队伍的建设，首先“工欲善其事，必先利其器”，据有规范的服装、执法程序的监督员，更应配备专业的执法器具，在细节上（食品药品监管局抽样袋）体系执法的威信、公信，统一规范的执法器具更是一种保证，
先于公众媒体处理食物事故，通过完善风险交流以及建立对食品安全事故的追踪机制，尝试对食品安全事故和投诉进行分类，科学的判断可解决的程度。按照构建文献检索系统的方式，对关键词、类别、事故级别进行分类处理，编辑入库，积累处理食物事故的经验，将公布食物事故处理分级发布进行控制，先于公众媒体处理食物事故，展示公信力。
（四）加强环节监管效率评价，理顺监管部门风险交流程序
对比香港，在食品安全监管中上海的食品安全及监管的背景不同，香港食品供港一道基础防线是大陆地区的CIQ（进出口检验检疫系统），在保证供港食品的安全方面，香港食环署和大陆地区的CIQ密切配合，调查供港的农产品的生产源头基本为集约化、GAP生产方式集体农庄或农业生产公司，当然不可否认在香港市面流通的食品价格是上的几倍，如牛肉在60元／斤，这也是目前香港的食品安全优势之一。
可以说存在不同的背景和模式，但通过思考，发现我局的监管模式类似于香港食环署的地位——前有农委、技监的防线，那么在风险交流总如何让前到防线工作的更加完善的工作，如何“加强环节监管的效率评价”也许是我们开展与兄弟监管单位“风险交流”、“风险管理”的重要步骤。
我局作为食品联席会议的牵头单位，那么在理顺目前的食品安全监管体制下的各部门风险交流意义重大，应对不同部门制定不同的风险交流平台和程序，处于环节监管的终端的我们可能要积极的跨前一步，构筑风险交流网络和风险处理的联动机制，这个首先要明确我们需要什么样的信息交流及什么样的信息需要什么样级别的交流，以及交流后的工作控制流程。
（五）勇于与社会和公众科学开展广泛的风险交流
目前，在与社会和公众科学开展广泛的风险交流上，存在政府被动，业界和消费者期待的局面，在这个上面可能政府尤其是我局作为一个主管部门要有更多的勇气利用社会资源开展广泛的食品安全风险交流，去给与消费者和公众真正的“消费知情权”，同时应鼓励部分特聘专家或人士在媒介上开辟科普专栏，减少部分因“片面报道”、“负面新闻”、“小道消息”导致的消费恐慌。
通过凝聚社会力量以提升食物安全，注重社会资源的利用，合理的宣传自我。通过不同渠道适时向公众发布食物安全资讯；成立食物专家委员会，加强了咨询架构；加强业界与公众的沟通，形成三方合作，成立业界沟通论坛及消费者联系小组，提供平台对食物安全交换意见。利用社会资源宣传自我，寻求支持。积极将风险管理和风险评估信息以最快的方式（电邮、短信等）传递到监管一线，传递到部分重点监管行业（其中可能会遭遇部分信息公开的被动，如媒体过早的介入），并在同时给出积极应对的建议和措施。
完善食品安全专家委员会的管理和运作工作，要充分调动社会上的力量，如学者、专业人士、协会等，加强与外地甚至国外的专家的交流，及时掌握有关食品安全的最新理念和信息。
2009年4月2日