渐进改革之后：从改革到改制

刘军宁（北大经济系教授）

自十六大之后，中国的改革与中国社会已经来到了一个重大的分水岭。过去二十年一直占主导地位的渐进改革的发展战略将无可避免地面临重大的抉择。1978年的问题是，中国的改革如何起步？是渐进还是激进？不论是官方、民间的学者，还是海内外的观察家通常都认为中共的改革是渐进改革的典范。渐进改革的战略是相对于一步到位的、激进的休克疗法而言的。俄国是激进改革的典型。渐进改革从最容易的地方下手，把困难的问题（如大型国企改革、金融自由化、土地私有化、政治体制的民主化等）搁到一边，从旧体制的外部寻找新的经济增长点，而不去触动旧体制的关键部位。渐进改革有两大特点：尽量避免对旧体制伤筋动骨，二是只涉及经济改革，不启动政治改革。它具有在社会秩序大体平稳和政治权力框架不发生重大变化的前提下重塑国家、社会与市场关系的特点，基本上是自上而下、上下结合地发生和推动的。
现在的问题是，渐进改革走到尽头之后怎么办？以中国进入世界贸易组织（WTO）为标志，中国已经开始全面融入世界经济体系。经过了二十多年的实施之后，渐进改革之路似乎已经走到了尽头。特别是渐进改革中比较容易的部分都已经完全或大致完成，剩下的都是渐进改革啃不动的“硬骨头”。由于渐进改革战略能够解决的问题已经基本得到解决，而渐进改革无法解决的问题却越积累越多。一旦中国经济失去了强劲的增长势头，政治统治的合法性就会日益受到质疑。失去经济增长势头的中国社会也将由于缺乏必要的财政资源来调和日益激烈的矛盾而面临危机。中国的新任领导人恐怕也没有太多的时间和余地来回避这些矛盾。在这种情况下，枝节上的修修补补都已经远远不足以应对严重的挑战了，真正要做的是在根本的体制与统治方式上进行实质性的变革以适应新的经济体制和社会发展的变革。渐进改革，准确地说，是渐进的经济改革。前二十多年的改革，基本上在靠体制增量部分来推动的。而对体制的存量部分，不论是经济制度，还是政治制度，都未有根本的触动。从改革到改制，就是要求把与计划经济相适应的经济政治制度转变为与市场经济相适应的经济政治制度。
所谓的渐进改革，事实上具有两种意涵：即速度上的渐进改革（gradual reform）与数量上的增量改革（incremental reform）。就是说，从速度上看，在中国已经发生的改革是属于部分的、缓慢的（分步走的）改革，从量的变化的角度看，渐进改革是指在旧体制因阻力较大还改不动时，先在其旁边或周围发展起新体制或新的经济成分（如市场定价制度、各种形式的非国有经济），随着这部分经济成分的发展壮大、经济结构的不断变化和体制环境的不断完善，逐步改革旧体制。为渐进改革辩护的人士认为：相对于苏联的改革是从一开始就直接对旧体制进行快速改革，中国的改革则从实际出发，不但采取缓进的改革，同时常常是绕过旧体制，另寻新的生长点，建立新的制度，从而可以避免改革时遭到阻力与困难，使改革顺利进行。在渐进改革派看来，更重要的是，这样的渐进改革不是以削弱国家能力的形式实现，因此国家能主导改革的进行，改革虽然可能会比较缓慢，但却走得比较稳健。。
渐进改革有多样的思想来源。其中之一是对激进主义的抵制。渐进改革派认为二十世纪的种种激进主义给中国带来的只是灾难，因此，中国需要的不是激进的改革而是“渐进的改良”。另外一些学者则从国家或社会在政治改革中扮演的角色来说明政治改革的路径。同时渐进改革也有浓厚的国家主义背景。渐进改革与以下的观点十分密切：在过去计划经济和集权政治体制向市场经济和民主政治体制转型时期，建立强有力的具有现代化导向的政治权威十分重要，因此只能通过自上而下的改革推动中国政治发展，靠树立国家的意志和权威强制地积累资本、有效地配置资源来加快渐进改革的进程。
然而，渐进改革毕竟是靠回避制度存量来展开的。只要中国的改革涉及到经济政治制度的转型，触动制度的改革就是不可避免的。回避的时间越久，付出的代价越大，耽误的时间越多。不触动为计划经济建立起来的经济与政治制度就不可建立起来与市场经济相适应的经济政治制度。而当今的现实是，市场化改革与政体改革首先是自下而上的社会诉求。市场经济与民主政治在中国的落实要求保障个人自由，阻止国家对市民社会的不受节制的限制与干预，需求限制国家权力，而不是进一步扩大国家权力。况且，不触及制度存量的渐进改革将加剧已经十分严重的合法性危机。

合法性的重塑

渐进改革的终结带来的是合法性危机的深化。这里所说的合法性（Legitimacy，也称正当性）是民众对一个政权的统治权利的认可程度，这里的“法”是指在老百姓心中的不成文“法”，而非统治者制定的“法”。中国今天所面临的许多重大问题与总体合法性基础的不断瓦解是分不开的。
在中国思想发展的内部脉络中，当初十分务实的“不争论”战略或“只做不说”的实践方式，已经接近极限。统治的合法性开始在三个领域显露出危机。首先是意识形态领域的合法性危机。正统的意识形态已在早期持续不断的政治运动和后来席卷中国的市场化浪潮中彻底丧失了感召力。自1978年以降，不论改革的步伐迈得多么快、多么大，都没有任何迹象显示出任何一届的领导人要放弃正统意识形态作为执政的合法性根本基础，但是并不拒绝对这一意识形态作局部的修补。“不争论”的提出证明了意识形态合法性危机的存在，但是“不争论”只是暂时的回避，而不是解决了意识形态的合法性。“三个代表”的提出，从另一个角度说明了正统意识形态所遭遇的合法性危机，因为“三个代表”是对正统意识形态的调整。如果正统的意识形态高枕无忧，何必去作重大的调整？
转型社会与改制的必要性可以从“政体改革”议题的挥之不去中得到证明。一个成熟的、程序合法性健全的社会是不存在大规模的“政体改革”的必要性的。为什么朝野都认为中国的政体改革有必要？这意味着与计划经济相适应的旧制度，的确有问题，不能适应新的需要；同时也意味着，在政治方面改革的工作没有完成。民间对各个层级的直接选举的要求、呼吁与尝试也反映了政治程序上的改革的必要性。
在由计划经济向市场经济转型的过程中，如果对旧的意识形态和政治体制不做相应的、实质性的改革，这两个方面的合法性危机就会加剧。这时政绩的合法性就成了政治权力的主要依托，因为表现为“发展经济”的政绩合法性可以暂时和局部地缓解意识形态与统治合法性的危机。保持高速的国民经济增长率与“小康社会”的提出显然是出自这方面的考虑。
迄今的渐进改革靠的是政府而不是民间来主导经济增长的，“积极的财政政策”便是一个颇说明问题的注脚。这种模式的弊端在于，它是以民间社会的长期萎缩为代价的。一旦政府对经济增长的推动力减弱，在相当长的时间里，民间社会将难以填补政府留下的空白。反映在经济上，就是长期而不是短期的衰退。日本陷入这样的危机已达十年之久。经济增长越缓慢，政府的合法性就流失得越迅速越彻底。
就算是对政绩合法性的追求能够产生积极的后果，或者说，不论政绩的合法性多么牢固，都不能永久遮盖和弥补在意识形态与程序合法性方面的根本缺陷。经济增长不能代替合法性其他方面的缺失，正如人们常说的“经济体制改革需要政体改革来配套”。
问题的另一方面是，没有一个国家能够实现永远的高速的经济增长，能够回避一切经济危机。带来短期政绩合法性的改革虽解决了一些旧问题，但是却在同时又在累积新问题出。一旦追求政绩合法性的努力失灵，其统治的合法性将陷入总体的危机。当合法性的危机是立体的、根本的，那些治表的解决方案是无法从根本上扭转合法性危机的。感受到合法性危机，不等于就自动找到了重建合法性的办法。合法性能否重建，关键要看其合法性自身是否有重建的可能。
仅靠政绩合法性，就可以弥补乃至消除其它方面的合法性危机吗？显然不能。经验与常识都表明，经济增长不可能无限持续，即使能够持续，也不能自动解决经济发展过程中的制度瓶颈与难题。建立在政绩合法性一条腿上的政权，远不如建立在三足合法性之上的政权稳定。建立在政绩单一合法性基础之上的政权，一旦政绩出现问题，民众就会质疑这个政权所赖以建立的价值基础和这个政权在建立过程中所依据的程序。比较政治的研究也表明，当一个政权没有经过民选的程序合法性，在遭遇经济衰退时，会遇到更大的社会动荡。经济衰退是威权政权跨不过去的政治门槛。印尼的苏哈托政权是最近一个在这道门槛上摔跟头的。
从改革到改制是一个极其艰难的事情，要不然渐进改革早就退出历史舞台了。改制毕竟要触动体制与制度的存量部分。如果改革存量的制度部分是意见轻而易举的事情，改革的任务早就完成了。当渐进改革走到尽头的时候，各种试图延缓改制的理论尝试也就陆续出炉了。例如，以党内民主取代总体政治体制改革的“党内民主论”，以“增量改革代替存量改革”的“增量政改论”，以“吏治改革”代替政制改革的“吏治改革论”，以“政治行政化”代替“政治民主化”的“仁慈威权论”，要法治不要民主的“法治先行论”。所有这些替代论的出现，从相反的方面说明了从改革到改制早就应该提上议事日程了。

联邦主义的趋向：地方的崛起
从实际状况来看，中国经济的增长将从原来的由一两个政治经济中心来驱动逐渐演变为由若干个超级都市群来驱动，每个都市群将构成一个经济圈。这一变化将对中国的政治秩序产生实质性的影响。随着对外开放的扩大与深入，政治权力的重心将不可避免由中央向地方转移。中国经济的发展已经不再局限在北京，上海或者其它几个少数沿海城市。地方对自身的事务将取得更大的支配权。中国未来若想成为超级经济大国，必须具备若干个人口在千万以上的超大都市群。现各种各样的都市中心已经显现出初步的轮廓。新的经济中心的出现、地方经济实力的增加在未来的政治地图上一定会反映出来。在经济上，中国各个省市的重要都市中心的发展比人们想象的要好得多。在未来的五至十年内，随着政治权力重心的结构性下移和新经济中心的出现，中国的国家体制将会更加偏移有数千年之久的大一统中央集权模式。
后渐进改革时代的一个重要特点将是地方的崛起与政治经济的多中心。渐进改革本身也是一个权力从不断高度集中的中央向地方转移的过程，虽然中间有程度不同的反复。在后渐进改革时代，中国将很可能再次进入一个由上至下的分权的时代。随着高度一统的中央集权的衰落和地方的崛起，在宪法意义上重塑中央与地方的关系将是今后中国政治体制改革的重要议题之一。联邦主义话题近来在中国的出现在很大程度上已经预示了政治经济与文化的多中心时代的到来，这一中国未来不可避免的趋势。
在进入二十一世纪之际,有十三亿人口的中国面临着政治制度、经济能力、生态环境和道德规范等各个方面的挑战。中国是否能够成功地应付这些挑战，避免发展的断裂和偏差,很重要的一点将取决于能否顺利地实现从渐进改革到改制的转变。当渐进改革退场之后，建设市场经济与民主政治所必需的改制性转型必然要登上历史舞台。




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